公卫体系建设──法治化应是基本方向

近段时间来，公共卫生体系建设相继摆上了各级政府的议事日程。日前，部分法律界人士在接受记者采访时认为，由于社会经济发展水平的差异，各地公卫体系建设的形式和时间表可能会有所不同，但应该始终坚持一个基本方向──法治化。

美国公卫体系的启示

美国是世界上公共卫生体系比较先进的国家之一。曾获耶鲁大学法学博士，现在纽约华尔街某著名律师事务所任职的刘向民（音）律师告诉记者，面对公共卫生方面的突发事件，美国公共卫生体系表现出的最大优点是：依法管理，及时授权，很少行政干预。

据介绍，从机构上，美国的公共卫生体系由三个层次构成：联邦、州和地方。联邦层次设有美国健康和人力服务部（美国卫生部），是美国联邦层面最主要的公共卫生部门，担负着卫生防疫的主要职责。在州的层次，美国各州均设有州卫生部，管理本州的公共卫生和社会服务。在地方层次，美国的市镇也普遍设有各自的卫生部门。从法律上，美国的公共卫生体系主要由联邦、州和地方三个层次构成。不论在哪个层次，公共卫生权力的行使都有着明确的法律依据，并受到法律的规范和限制。联邦的公共卫生权力由美国宪法赋予。各州分别有自己的公共卫生法律，如各州的传染病汇报法。在美国，传染病汇报被认为是属于各州权力范围内的事，因而要由各州，而不是联邦立法。因此，美国疾病预防控制中心的有效运转，有赖于各州传染病汇报法的支持。

政府的公共卫生权力有明确的法律依据，政府卫生部门因此权责明确，各司其职，不容易出现互相推诿责任的情况。同时，政府的公共卫生权力又不是无限的，而是受到法律规范和限制。美国法律在授予政府行使公共卫生的权力时，也明确保护了公民的隐私权和其他公民权利。

基于这样的法律基础，美国公共卫生体系分散和集中的平衡点掌握得较好。分散，是指在美国的联邦制度下，平时公共卫生的建设和决策是分散的、网络化的，公共卫生的基础设施和服务延伸到最基层。集中，是指美国的危机管理体制是高度集中和高效的。联邦和州的层次都设有专门的危机管理部门，如联邦危机管理局（FEMA）。危机管理部门有权调动各个部门的资源处理危机。如果是公共卫生危机，美国疾病控制中心有权要求相应的州和其他政府部门予以合作，对疫区进行管制。如危机蔓延，则危机管理部门介入，由疾病控制中心配合危机管理部门进行全面的危机管理。这种平战结合的体制，可以保证平时服务到位，危机发生时反应灵敏。

公卫体系法治化建设的内涵

有关人士认为，SARS疫情暴露出我国公共卫生法制建设滞后、公共卫生基础设施薄弱、公共卫生危机管理能力较弱以及信息传递不畅等诸多问题。这些问题，不是一朝一夕能解决的，而要寄希望于系统的体制改革。借鉴国外经验，我们应该明确，建设公共卫生体系一定要走法治化的道路。

专家将我国公卫体系法治化建设的主要内容概括为三方面：首先是理顺公共卫生部门的关系，明确责任和权力。做到分散和集中的有效统一，充分发动地方的积极性进行公共卫生建设，同时要建立全国统一的危机管理机制。其次，公共卫生法治建设中要特别重视平衡公共卫生利益和公民个人权利保护之间的关系。第三，要使我国的公共卫生法律与国际接轨。我国应积极参与世界卫生组织和其他国际组织的建设和国际卫生法律的制定。

法律是公卫工作的依据

以法治化建设的上述内涵来衡量我国现有的公共卫生法律体系，有关专家认为，从理论层面上看是基本符合的。但应该看到，光有法律不行，还必须依法办事。SARS流行期间，曾有不止一家疾控机构向记者发出“抱怨”，说医院出现了非典病人，疾控中心去调查取证，院方不配合，致使工作无法开展。北京大学公共卫生学院法学教研室宋文质教授说，之所以出现这样的情况，固然暴露出医疗防疫机构隶属关系不同的问题，也暴露了相关单位不懂得依法办事的问题。根据《中华人民共和国传染病防治法》第七条规定，“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病查询、检验、调查取证以及预防控制措施，并有权检举、控告违反本法的行为。”不配合疾控机构的工作，医院违法了，而疾控机构自身也没有从法律上找依据。

有关专家认为，法治是市场经济的核心。在建设新型公共卫生体系的过程中，在全社会普及法律知识，不断提高政府部门、社团组织和个人的法治意识，以便其在出现公共卫生突发事件时能够依法办事，也许比建一两家应急救援中心或传染病医院更为迫切。